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城中村改造模式

2018年4月25日  北京专业房屋拆迁纠纷律师   http://www.jqhwze.com/
  本文详细介绍了城中村改造模式,房地产法整理。
  (一) 现行模式分析
  目前,我国“城中村”的改造工作尚处于探索阶段。由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同,决定了“城中村”改造模式的多样性。石家庄市经过几年的改造实践,初步形成了三种模式:一是村集体经济组织自行改造的模式,如:桥东区元村依靠自身经济实力进行旧村改造;二是借助开发企业力量整体改造开发模式,如桥东区休门由上海滨江置业整体改造;三是以村集体经济组织为主,开发企业介入的合资、合作改造模式。如:裕华区东岗村与珠海唐家文化娱乐公司合作开发
  1.村集体自行改造型
  该模式以村集体经济为基础,在政府引导下,由村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。具体讲就是指村集体自行进行土地房屋转制,将原来的集体土地和集体房产等资产进行量化,由集体法人股和个人股构成股份公司,对建设用地和农用地进行资产评估并量化成公司股份,按股份改造并获取收益的方法。同时将大量剩余住房上市销售,形成滚动开发的趋势。
  “城中村”房屋开发成本低,建筑价格相对便宜。这种房屋上市以后,其低廉的价格对房地产市场是一个绝对的冲击,中低收入人群将可能形成疯狂抢购的势态,但从经济学的角度来看,价格在房地产市场的运作中固然重要,但并不是市场的全部。由于城中村村民文化素质较低,村里自行开发的住宅一般都沿用20世纪90年代的户型设计,建筑风格单调陈旧、建材普通,与今天所提倡的人居环境相去甚远。因此这种住房最终很难占领市场。同时,该模式需要政府的支持力度比较大(比如在基础设施、公建设施及资金等方面),只适用于村集体及村民筹资能力强、村规模较小的情况
  2.开发商主导型改造
  由于“城中村”集体的经济实力和投资能力相对有限,难以独立支撑旧村改造的大任。同时政府不可能大规模直接投资甚至包揽“城中村”改造。因此,投资商与开发商介入是促进“城中村”改造的重要方式。开发商主导型是指开发商成立项目公司,负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等,按市场化方式进行综合开发,整体方案、布局、资金运作都由开发商自己承担。例如东里村改造项目由石家庄金正房地产开发有限公司投资26亿元开发建设,是石家庄目前少有的大型改造项目,改造后称“金正·缔景城”。
  但是,多数大型房地产公司对于“城中村”改造项目的兴趣不大,而是上升到更高的消费人群中去,开发比较高档的社区,而“城中村”项目多是面对中低收入的经济适用房。因此,“城中村”改造项目多由“处子”公司来完成。这些公司依托“城中村”改造而成立,往往忽略自己的实力,不从客观实际出发,只想去追求豪宅、精品,没有准确的把握市场的整体动态,从而使得这些公司总是“来也匆匆,去也匆匆”。开发商主导型改造还存在规划管理方面的问题,有可能因为过分追求利益最大化而忽视城市规划,导致容积率或建筑密度过大等。这种改造方式工程大、动迁面广、成本高昂,主要适用于比较繁华,严重影响城市景观和城市规划的村庄改造。
  3.市政府主导改造型
  政府主导改造型模式,政府充当开发商的角色,直接投资改造“城中村”,解决村民的拆迁安置问题,进行开发建设。主要有两种方式:一是政府独立开发,二是政府联合村集体开发。其中独立开发是指政府为改造主体,以各级财政收入为主要资金来源进行改造,即政府完全担当改造主体,进行统一实施工程,资金管理、拆迁安置、房屋买卖均由政府进行。政府联合村集体开发是指政府提供基础设施建设,启动前期经营,而后由村集体进行其他改造,可减轻村集体资金压力,完成后续改造。
  但这种改造存在如下问题:(1)政府投入太大,光靠政府根本不能完成。(2)这种做法得不到村民的积极响应,村民把改造当成是政府的事,抱有“等、靠、要”的做法,只希望通过改造来获取更多的实惠。(3)为某些贪官污吏开了一道“发财”的口子,不利于村民利益的保障。
  (二)城中村改造新模式
  改造“城中村”,不仅要使旧村居民赢得良好的居住环境和现代文明生活,而且要使开发商赢得合理的利润,使社会、政府赢得良好的投资环境与城市品位的提升,这三方面是相辅相成,同时又是互相牵制的,只有处理好三方面的合理关系,才能保证“城中村”改造工作的顺利进行。
  1.改造方法
  采用“政府引导+村民入股+开发商融资”的改造模式,引入土地资产化经营理念,即先将村集体土地改制并量化成股份,明晰土地产权;再由“城中村”改造主体即政府、村集体、开发商共同筹建股份有限公司,公司的资本来源包括经过评估量化后的土地资产、政府基础建设基金、开发商投资资金;政府主要负责基础设施建设,村集体和开发商负责主体改造工程,在政府的宏观调控下进行户型、容积率等方面的设计。在改造过程中由公司进行各方出资比例的核算,管理资金运作。同时进行土地资产化经营,将有条件的“城中村”划出专门的经营性土地,将评估出的该部分的土地股份作为资产,吸引经营项目和投资,提高经营水平、提升土地收益、增加集体资产。获利以后按各出资比例分配收益,然后重新调整融资比例,进行滚动开发(具体操作流程见图1)。
  



 
  2.改造过程中应注意的问题
  (1)资金来源问题:改造资金来源采取“三点一线”进行筹集,“三点”即:由当地村集体经济拿出一部分自有资金或由村民共同筹集和筹措银行优惠贷款等;所在区政府拿出一部分资金建设市政基础设施和公共配套设施;开发商支出大部分资金用于主体部分建设。“一线”是指将三者串连起来成立资金管理委员会,确定各方出资比例,在进行土地资产经营获利后按出资比例分红。
  (2)改造主体必须明确。“城中村”改造涉及到宅基地管理、户籍管理、计划生育等各项工作,由于村集体人员文化素质偏低,技术力量薄弱,加之固有的“小农”本位利益的原因,使其承担这一任务不具备统筹能力。同时,从政府的职能和角色看,也不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。因此,必须明确各个改造主体应有的权利和义务,该由开发商主导实施的,政府和村集体必须放开手脚,对于应该归属于政府和集体的义务,政府和集体不得推辞,务必各施其职,保证改造的顺利进行[5]。
  (3)利益分配问题。①对于政府来说,城市发展的新动力和新空间是其合理利益和主要利益。“城中村”改造可以使城市发展获得新的动力和新的空间,推动经济、城市和社会发展。这是“城中村”改造的终极目标,也是政府的主要利益和合理利益目标。②对于开发商来说,恰当的利润成分是其合理利益。“城中村”改造后的房地产售价普遍比原来偏高,但这并不主要来源于开发行为,而是取决于“城中村”优越的地理区位及由其带来的房地产的更快升值潜力。这部分利益主要应该由改造前这一区位的拥有者——“城中村”村民享有,开发商不能挤占村民的利益空间。③对于村民来说,合理的安置和长期的社会保障是其主要利益。“城中村”改造可以使村民们改变现有的生产和生活方式,离开公共设施和基础设施不完善的村庄,村民们应该全面观察和考虑改造的成本和收益,把谋求合理的安置和长期的社会保障作为自己的主要谈判目标。
  (4)配套政策改革。①户籍制度改革。在户籍制度方面放宽政策,取消原来不合理的户籍制度,一次性将改造完毕的“城中村”村民转变为城市居民,并在法律上以证书的形式给予保障,使“城中村”村民变成真正意义上的城市居民,享受城市居民的待遇。②社会公共制度的改革。社会公共制度包括教育、医疗、社会保障制度等。政府要出台相关的法律法规,将“城中村”村民统一纳入城市管理后,相关的社会公共制度也随之一起由城市专职部门统一协调。③土地制度改革。将“城中村”集体土地全部转为国有,其土地使用权不变,原有集体使用的土地和房产归转制后的股份企业所有,原村民宅基地改为国有房地产,实行变更登记、核发“国有土地使用权证”和“国有房地产证”。石家庄市“市政[2002]14号文件”规定:二环路以内城中村农转非后的集体土地依法转为国有土地,其土地使用权属不变;并且批准其所建住宅、非住宅经登记、核发房屋产权证和土地使用证后可进入地产市场进行交易。④村民就业改革。制定相关的政策措施,筹集资金对村民进行教育培训,对自主创业提供扶持,引导村民走自食其力、自主创业的道路,实现村民生存方式的转变。